對我國通用機場建設(shè)熱的“冷思考”

摘要：近期以來，我國通用航空業(yè)就像“忽如一夜春風來，千樹萬樹梨花開”一樣，一下子“熱”起來了。各地通用機場建設(shè)也是如火如荼，一派繁榮景象。但在通用機場建設(shè)“熱”的背后卻存在著通用機場規(guī)劃、通用機場投資與建設(shè)、通用機場運營管理等諸多方面的現(xiàn)實問題。本文通過對當前通用機場建設(shè)熱潮背后的問題的分析，從簡政放權(quán)“服”要跟上、發(fā)揮國有資本引領(lǐng)作用建設(shè)通用機場“骨干網(wǎng)”、機場規(guī)劃布局“地網(wǎng)”與“天網(wǎng)”要同步協(xié)調(diào)等幾個方面，提出了促進通用機場建設(shè)和運營發(fā)展的建議和意見。

一、引言

“忽如一夜春風來，千樹萬樹梨花開”，用來形容當前的中國通用航空業(yè)真是恰如其分。近期以來，通航發(fā)展的政策春風頻頻吹來，從《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)十三五國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》《民航強國戰(zhàn)略》等頂層政策支持，到民航局接連發(fā)布《通用機場分類管理辦法》《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》《國內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定》《空中游覽咨詢通告》等實際操作層面的規(guī)章和實施細則出臺；從民航局馮正霖局長做客新華網(wǎng)談通航發(fā)展前景，到各地區(qū)管理局、監(jiān)管局放松通航監(jiān)管、簡化通航辦事程序。我國通航發(fā)展從政策層面充滿積極信號，釋放出來了巨大的政策紅利，地方政府、國有大型企業(yè)、資本市場對投資通行業(yè)熱情高漲、躍躍欲試，通用機場建設(shè)、通航產(chǎn)業(yè)園等與通航相關(guān)的內(nèi)容頻繁見諸于報端，好像一夜之間中國通航業(yè)遍地都是機會，人人爭先恐后，唯恐錯過這個“萬億大蛋糕”。“如人飲水，冷暖自知”，在機場建設(shè)“熱”的背后，卻存在諸多現(xiàn)實問題困擾著通用機場的建設(shè)和運營，困擾著我國通航業(yè)的發(fā)展。

二、當前我國通用機場建設(shè)面臨的現(xiàn)實問題

（一）通用機場規(guī)劃

為促進我國通航業(yè)的發(fā)展，國家將通用機場規(guī)劃建設(shè)審批下放到省級人民政府和民航地區(qū)管理局。對于通用機場的布局規(guī)劃國家層面尚未制定，目前主要由省級人民政府制定省級通航發(fā)展規(guī)劃和通用機場建設(shè)規(guī)劃。雖然不少省市政府出臺了通用機場發(fā)展規(guī)劃，但由于規(guī)劃制定的科學性和研究深度不夠，導致規(guī)劃執(zhí)行中存在很多問題：

1.過于強調(diào)通用機場的數(shù)量，但對通用機場分類分級和功能定位缺少深入研究，對于機場網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建和機場規(guī)模缺乏科學合理的認識，機場規(guī)劃布局沒有因地制宜，造成通航機場建設(shè)的重復性與盲目性。

2.當前對于通用機場分類不細，依照《通用機場分類管理辦法》（民航發(fā)〔2017〕46號），按照對公眾開放程度，分為A類和B類。但目前，國內(nèi)沒有通用機場的分類運營管理模式標準，不便于在規(guī)劃階段確定機場的功能定位，不利于推進機場的建設(shè)。

3.規(guī)劃出臺后，由于缺少建設(shè)推進實施方案和實施細則，通用機場無序建設(shè)，無法快速搭建起布局合理、功能配套、滿足市場需求的通用機場網(wǎng)絡(luò)。

4.對于通用機場與公共運輸機場協(xié)調(diào)規(guī)劃建設(shè)，以及通用機場與周邊交通銜接，缺乏相關(guān)規(guī)劃和研究。

（二）通用機場投資與建設(shè)

1.當前通用機場投資與建設(shè)模式無法滿足通用機場網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的戰(zhàn)略目標。目前我國通用機場的投資主體主要有通航運營企業(yè)、政府平臺機構(gòu)和其它非通航類企業(yè)。通航運營企業(yè)建設(shè)通用機場一般為自用或作為通航公司基地使用；政府平臺機構(gòu)建設(shè)通用機場基本是為了通航產(chǎn)業(yè)園區(qū)或航空小鎮(zhèn)，其著眼點并不是通用機場；其他非通航類企業(yè)建設(shè)通用機場很多是為了將通用機場作為獲取相關(guān)配套資源的手段，如“圈地”“拿項目”等。所以，現(xiàn)在雖然已建成一部分通用機場，但其對公眾開放程度、功能定位、運營管理、服務(wù)保障等方面還無法滿足通航發(fā)展需要。在當前我國通航發(fā)展起步的關(guān)鍵階段，上述三類機場投資主體由于其自身局限性，短時期內(nèi)無法承擔起構(gòu)建我國通用機場網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重任，需創(chuàng)新或豐富通用機場投資與建設(shè)模式。

2.通用機場補貼資金使用難。在新頒布的《民航專項基金投資補助機場建設(shè)項目實施辦法》中已經(jīng)明確規(guī)定將通用機場投資建設(shè)納入到國家民航專項基金補貼政策中，文中規(guī)定對納入大規(guī)劃中的有財政資金投資的通用機場進行補貼，補貼最高額度為1億元。但由于具體的實施細則沒出臺，在實際操作中存在諸多困難，比如說地方政府配套資金難、且審批手續(xù)復雜。

3.重前期建設(shè)、忽視消費側(cè)需求。通用機場建設(shè)在現(xiàn)階段存在嚴重的“重技術(shù)，輕策劃，缺乏對機場整體性定位”的問題，對機場的選址、功能定位、產(chǎn)品定位及未來機場的商業(yè)運營模式等方面均缺乏整體性、系統(tǒng)化的思考。機場建設(shè)過程中，對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革認識不足，忽視消費側(cè)需求，僅從滿足機場未來運行的基本條件考慮，致使建成的通用機場出現(xiàn)了“千篇一律”、“不好用”、毫無特色、服務(wù)功能不健全、盈利性差等諸多問題。

（三）通用機場運營管理

1.通用機場運營管理具有很強的專業(yè)性，涉及到人員資質(zhì)、流程設(shè)計、制度建設(shè)、經(jīng)營管理、安全管理等多個方面，需要組建或委托專業(yè)團隊進行管理。但由于有些企業(yè)投資建設(shè)的著眼點和關(guān)注點不在通用機場，只是通過機場建設(shè)獲取配套資源，所以對通用機場的實際運營管理考慮較少、知之甚少，后期機場運營管理水平可想而知。

2.由于通用機場網(wǎng)絡(luò)尚未建成，通用機場資料發(fā)布的平臺系統(tǒng)尚未建立，使得通航企業(yè)無法獲得資料，不便于飛行活動的開展。再加上空域、市場需求等其他方面原因，很大一部分通用機場僅作為培訓、農(nóng)林噴灑等通用航空作業(yè)的基地，通用機場間的航線網(wǎng)絡(luò)尚未形成，無法形成點對點、常態(tài)化的飛行，其促進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的價值難以體現(xiàn)。

 3.通用機場管理缺少專業(yè)公司管理。現(xiàn)階段運營通用機場的一般是通航企業(yè)或臨時組建的運營團隊，其專業(yè)性不足，運營成本較高。缺少酒店管理公司一樣的專業(yè)化的通用機場管理公司，提供專業(yè)化的通用機場運營管理服務(wù)。

4.通航機場建設(shè)、運行與管理人才匱乏，人才儲備不足。通用機場所需的各類人才存量偏低，人才結(jié)構(gòu)較為單一，經(jīng)營型人才、專業(yè)型人才和技術(shù)型人才儲備較低；具備國際化視野和經(jīng)驗的通用機場管理型的高端復合型人才缺乏，熟悉通用航空機場運營與管理的中層管理人才亟待培養(yǎng)；圍繞通用航空機場建設(shè)、項目管理人員總量偏低，人才數(shù)量和質(zhì)量提升空間顯著。

5.對通用航空機場安全的重要性認識不足。安全是航空運輸永恒的主題，安全是通用航空生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。我國通用航空近幾年來才走入大眾的視野，缺乏對通航安全重要性的認識。國內(nèi)對于通用機場安全運營發(fā)展缺少相關(guān)基礎(chǔ)性理論研究和數(shù)據(jù)積累，多為借鑒歐美的發(fā)展模式和安全理論。對于通用機場和通用航空的安全裕度、安全指標等缺少深入研究分析，無法指導我國通用機場建設(shè)和發(fā)展。在國家管理層面，缺乏一個獨立的、統(tǒng)一的通航管理部門，無法做到合理利用、協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理，導致通航資源的浪費。

三、幾點思考和建議

1.簡政放權(quán)、以放為主，“服”要跟上。

按照國家簡政放權(quán)的總體要求，民航局連續(xù)發(fā)文要求降低通航門檻，簡化辦理程序。尤其是對于通用機場建設(shè)，只抓“兩頭”（機場選址和頒證檢查）,中間過程由投資建設(shè)單位自我把關(guān)、自我管控。但由于我國通用航空基礎(chǔ)薄弱，機場投資建設(shè)單位對機場建設(shè)和運行標準不了解、不熟悉，在民航管理部門“放權(quán)”后，反而不知道怎么辦了。至于通航產(chǎn)業(yè)鏈布局和發(fā)展，通行業(yè)的發(fā)展趨勢和方向等，更是無從談起。

所以，對于通航發(fā)展，民航行業(yè)管理部門不能一放了之，后續(xù)指導服務(wù)要跟上。民航局可以成立高級別橫向協(xié)調(diào)機構(gòu)，協(xié)調(diào)涉及通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的其他國家部委或行業(yè)，統(tǒng)籌推進我國通航業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展；成立專門通航發(fā)展研究部門，系統(tǒng)研究我國通航業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的方向、政策和路徑，從國家層面對我國通航業(yè)的發(fā)展（含通用機場的建設(shè)運營管理）進行指導和引導。地區(qū)管理局和監(jiān)管局可以成立相應(yīng)的通航服務(wù)部門，以指導服務(wù)為主監(jiān)管為輔，主動為各地區(qū)、各省市通航業(yè)的發(fā)展提供技術(shù)指導和政策宣傳，引導地方通航業(yè)的良性發(fā)展。

2.發(fā)揮國有資本引導作用，加快建設(shè)全國通用機場“骨干網(wǎng)”。

公共管理理論認為，市場的資源配置效用適用于提供私人產(chǎn)品，其對于提供公共物品領(lǐng)域的配置作用往往是失效的。而提供公共物品恰恰是政府活動的重點領(lǐng)域和職責所在。在《民用機場管理條例》中明確界定了民用機場（含通用機場）公共基礎(chǔ)設(shè)施的定位。縱觀世界通航發(fā)展史和通航發(fā)達國家的發(fā)展實踐，在通航發(fā)展的初始階段，政府都是本國通用機場的主要投資者，只有到了通航發(fā)展的全盛時期，通用機場投資才開始呈現(xiàn)多元化特征。

我國通行業(yè)當前正處于初始發(fā)展階段和爆發(fā)啟動的關(guān)鍵時期，加快通航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)刻不容緩、至關(guān)重要。在現(xiàn)階段，對于通用機場網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，應(yīng)當像高速公路或高速鐵路一樣，納入政府基礎(chǔ)設(shè)施預算，充分發(fā)揮國有資本的引導甚至主導作用。民航行業(yè)管理部門對全國通用機場進行統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建全國通用機場骨干網(wǎng)絡(luò)。各省市政府按照國家通用機場骨干網(wǎng)絡(luò)建設(shè)要求，根據(jù)省域發(fā)展特點，將通用機場建設(shè)納入交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)范疇，采取BOT、PPP等適當?shù)耐顿Y模式，分期、分批有計劃進行規(guī)劃建設(shè)。最終，各省級通用機場骨干網(wǎng)絡(luò)組合成為地區(qū)骨干網(wǎng)，各地區(qū)骨干網(wǎng)組合成為全國通用機場骨干網(wǎng)。在骨干網(wǎng)建成的基礎(chǔ)上，再根據(jù)通航的發(fā)展需要逐步完善通用機場的“毛細”網(wǎng)絡(luò)。

3.通用機場“飛”起來，機場“地網(wǎng)”與“天網(wǎng)”規(guī)劃要同步。

中國民航資深專家劉功仕在《美國通用航空模式不是中國通用航空的未來》一文中指出中國處于復雜的地緣政治環(huán)境中，繁多的軍事訓練和空戰(zhàn)演習全都在國內(nèi)領(lǐng)空，空域劃設(shè)復雜，民航利用空域的比例被壓縮，軍民航空中管制系統(tǒng)不兼容等。中國與美國國情不同，發(fā)展水平不同，通用航空發(fā)展不具有可比性。

中國特有的國情和發(fā)展現(xiàn)狀，決定了短期內(nèi)中國即使實施低空開放，其低空空域劃設(shè)和管理制度也不太可能像美國那么“隨性”。所以，在規(guī)劃建設(shè)地面通用機場網(wǎng)絡(luò)的同時，也應(yīng)對區(qū)域內(nèi)可供民用機場使用和通用航空器飛行的空域進行使用規(guī)劃和空間容量評估，保證地面機場網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和空域資源使用的匹配， “天網(wǎng)”和 “地網(wǎng)”同步規(guī)劃，空地協(xié)調(diào)一致。

4.通用機場運營管理，當務(wù)之急是培育專業(yè)化的機場管理公司。

機場由專業(yè)化的管理機構(gòu)進行管理是世界航空發(fā)達國家和地區(qū)比較成熟和通行的模式。機場從經(jīng)營型走向管理型也是目前我國機場管理的發(fā)展趨勢。尤其是通用機場，由于其規(guī)模小、基礎(chǔ)差但數(shù)量多的特點，更是需要通過專業(yè)化的機場管理公司進行管理，提高運行效率、節(jié)約運營成本。

政府可出臺政策，鼓勵支線機場和規(guī)模較大通用機場，依靠自身的資源和人才優(yōu)勢，建立專業(yè)化機場管理隊伍，承接通用機場管理工作，尤其是承接由國家主導建設(shè)的全國通用機場骨干網(wǎng)中機場的運營管理工作。通過專業(yè)化通用機場管理公司，對區(qū)域機場進行網(wǎng)絡(luò)化管理，解決當前通用機場管理人才和運行專業(yè)人員短缺的問題，節(jié)約運行成本，提高機場運行效率。從法規(guī)、政策、資金等多個層面，支持通用機場專業(yè)運營管理公司的發(fā)展和壯大，形成國內(nèi)通用機場管理的龍頭企業(yè)。同時有效規(guī)制民用機場市場化衍生的公共風險，實現(xiàn)公平、有效的經(jīng)營管理格局。
通過深化民航供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，構(gòu)建科學的通用機場網(wǎng)絡(luò)和完善的通航基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，滿足通用航空飛行要求，提供更多通航服務(wù)產(chǎn)品，刺激通航消費需求，再以消費服務(wù)帶動制造，以制造來支撐運營，金融、保險、租賃等行業(yè)配套，形成完整協(xié)調(diào)的通航產(chǎn)業(yè)鏈，推進民航強國建設(shè)。

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